Deutsche Kommunen in Finanznot

Die Städte und Gemeinden als unterste Verwaltungsebene
tragen bis dato nur ca. 6 % zur Staatsverschuldung * bei.

Die Einnahmemöglichkeiten deutscher Kommunen sinken  - demgegenüber steigen die Kosten zur Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben.  Die unterste staatliche Verwaltungsebene Deutschlands, die Kommunen, sind von Bund und Ländern gesetzlich verpflichtet (z.B. durch das Bundessozialhilfegesetz), kostenintensive öffentliche Aufgaben ohne Abwählbarkeit zu erfüllen. Auf der anderen Seite schrumpfen die Finanzzuweisungen und  Einnahmemöglichkeiten (z.B. Gewerbesteuer, Kurtaxe) für die Kommunen.

Abgesehen von englischen Kommunen, besteht in fast allen europäischen Ländern und russischen Regionen die sogenannte kommunale Selbstverwaltungsautonomie, die in Deutschland ihre stärkste Ausprägung findet durch ihre Verankerung im deutschen (Verfassungs-)Recht. Diese formalrechtliche Selbstverwaltung bedeutet jedoch leider nicht automatisch eine gleich hohe finanzielle Autonomie. Deutsche Gemeinden und Städte haben wenig eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten bei der Erhebung von Steuern, Beiträgen und Gebühren.  Selbst auf die finanziellen Landesfinanzzuweisungen haben Kommunen ohne die rechte Konnektion keinen gestalterischen Einfluss, da Struktur und Höhe des Finanzausgleichs in den Kompetenzbereich der Landesgesetzgebung fällt.

Zu den gesetzlichen Pflichtaufgaben der Kommunen gehören zum Beispiel ...

• Gewährung von Sozialhilfe, Wohngeld, Jugendhilfe
• Energie-, Wasser-, Abwasserversorgung
• interkommunaler Strassen(rück)bau, Reinigung
• Müllabfuhr, -beseitigung
• Bau und Betrieb von Schulen, Kindergärten, ÖPNV
• Öffentliche Sicherheit und Ordnung
• Allgemeine Verwaltung, Meldewesen, etc.

Demgegenüber stehen die Einnahmequellen der Kommunen wie ...

• Erhebung von Steuern
• Erhebung von Gebühren nach dem „Kostendeckungsprinzip“ (z.B. für Wasser / Abwasser, Müllabfuhr, Straßenreinigung, öffentliche Bäder, Beurkundungen, Musikschulen, Friedhof, Baugenehmigungen, u.a.)
• Finanzzuweisungen (Beteiligung an Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Kfz-Steuer,  Gewerbesteuerumlage, Körperschaftssteuer)
• Zuweisungen für Investitionsvorhaben
• Kredite („Subsidiarität der Kreditaufnahme“)

,,Die Rechtsgrundlage zur Erhebung von Gebühren ist das Kommunalabgabengesetz. Während Steuern abgabenrechtlich keine speziellen Gegenleistungen gegenüberstehen, stellen spezielle Entgelte das Äquivalent für die Inanspruchnahme einer bestimmten kommunalen Leistung dar (vgl. Schwarting, 1999, S.43f.).

Gebühren sind definiert als: „Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden. Die Gebührensätze sind nach festen Merkmalen zu bestimmen. Ermäßigungen aus sozialen Gründen sind zulässig, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist und für die Einrichtungen und Anlagen kein Anschluss- und Benutzungszwang besteht.“ (§ 4 Kommunalabgabengesetz MV, in: Matschke/Hering, 1998, S.20)
Gebühren können demnach in Form von Verwaltungs- oder Benutzungsgebühren erhoben werden.

Benutzungsgebühren, als Äquivalent für den bei der Nutzung gemeindlicher Einrichtungen entstehenden Aufwand, werden in Deutschland u.a. in den Bereichen Müllabfuhr, Straßenreinigung, öffentliche Bäder, Musikschulen, Friedhöfe und Abwasserbeseitigung erhoben. Verwaltungsgebühren werden hingegen für die Inanspruchnahme von Verwaltungshandlungen, wie Beurkundungen oder die Erteilung von Genehmigungen erhoben.

Entscheidender Grundsatz bei der Festsetzung von Gebühren ist das Kostendeckungsprinzip (§ 6 Kommunalabgabengesetz. Darüber hinaus besteht der Richtsatz, dass bei der Ausgestaltung der Gebühren das jeweilige öffentliche Interesse der Aufgabenerfüllung berücksichtigt werden muss: „Von einer Kostendeckung kann aus Gründen des öffentlichen Interesses abgesehen werden (§ 6 Kommunalabgabengesetz).

Politische Lenkungsinteressen sind häufig bei der Gestaltung der Gebühren von Bedeutung.

Neben dem Kostendeckungsprinzip sind in diesem Zusammenhang auch das Äquivalenz- und das Leistungsfähigkeitsprinzip zu beachten. Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen steht, für den sie erhoben wird (§ 6 KAG MV), soll durch das Leistungsfähigkeitsprinzip die Lage von „soziale Schwachen“ (§ 4 KAG MV) Gebührenschuldnern berücksichtigt werden (vgl. Matschke und Hering, 1998, S.21f.). Diese Maßgaben setzten der Finanzierung durch Gebühren enge Grenzen.

Beiträge sind in der Regel einmalige Abgaben, die an eine Investition der Kommune anknüpfen. Zu den wichtigsten Beiträgen in Deutschland zählen beispielsweise der Ausbaubeitrag für Verkehrsanlagen oder der Versorgungs- oder Anschlussbeitrag für die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung (vgl. Schwarting, 1999, S.62).

Gebühren werden, wie auch das Steueraufkommen, als laufende Einnahmen im Verwaltungshaushalt veranschlagt, während Beiträge als Instrument zur Finanzierung kommunaler Investitionen in den Vermögenshaushalt eingehen (vgl. Schwarting, 1999, S. 44).

Für die Finanzzuweisungen gilt:

Die Einzelheiten über die Ausgestaltung der Verteilung der Finanzzuweisungen sind in den jeweiligen Finanzausgleichsgesetzen (FAG) der Bundesländer geregelt. Umfang und Ausgestaltung des Finanzausgleichs bleiben den Ländern überlassen. Grundgesetzlich festgeschrieben (Art. 106 Abs. 7 GG) ist nur, dass die Kommunen am Länderanteil der Gemeinschaftssteuern (Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftssteuer) beteiligt werden müssen. Diese Mittel aus den sog. obligatorischen Verbundsteuern können von den Ländern in eigenem Ermessen um weitere Landeseinnahmen, zum Beispiel aus der Kfz-Steuer, der Gewerbesteuerumlage oder Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich ergänzt werden.

Durch die Finanzzuweisungen werden zwei wesentliche Ziele verfolgt:
Zum einen sollen den Gemeinden zusätzliche Einnahmen verschafft und zum anderen übermäßige Finanzkraftunterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden ausgeglichen werden. Der kommunale Finanzausgleich hat also eine „vertikale“ und eine „horizontale“ Dimension.

Der vertikale Ausgleich betrifft die Finanzbeziehungen zwischen dem Land und den Gemeinden. Es soll gewährleistet werden, dass Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Dazu beteiligt das Land die Gemeinden - zusätzlich zu deren eigenen Einnahmequellen - an seinen Steuereinnahmen.

Zwecks horizontalem Ausgleich unter den Gemeinden erhalten finanzschwache Gemeinden verhältnismäßig höhere Zuweisungen als mit Steuereinnahmen besser ausgestattete Gemeinden. „Größtmögliche Verteilungsgerechtigkeit ist erreicht, wenn jede Gemeinde einen im Verhältnis zum Gesamtbedarf aller Gemeinden angemessenen Zuschuss zu ihrem Bedarf erhält“ (Stratthaus, 2000, S.19).

Zwar handelt es sich bei den im Rahmen der Finanzzuweisungen an die Kommunen verteilten Mitteln auch um Steuereinnahmen, da hier jedoch das Steueraufkommen des jeweiligen Bundeslandes maßgeblich ist, stellt der kommunale Finanzausgleich eine Zahlung des Landes dar und ist keine eigenständige kommunale Steuereinnahmequelle (vgl. BpB, 1999, S. 218).

Speziell die Schlüsselzuweisungen an die Kommunen, mit denen das Ziel verfolgt wird, die Finanzkraft der Gemeinden an deren Finanzbedarf anzupassen, sollen das verfassungsrechtliche Gebot der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72 Abs. 2 GG) gewährleisten (vgl. Schwarting 1997, S.44). Die Finanzkraft einer Gemeinde wird überwiegend auf der Grundlage ihrer Nettosteuereinnahmen ermittelt, die Ermittlung des Finanzbedarfs erfolgt über sogenannte Bedarfsindikatoren, die von der Landespolitik festgesetzt werden. Der gewichtigste Indikator ist in allen Bundesländern die Einwohnerzahl (Hauptansatz), da viele kommunale Leistungen einwohnerabhängig sind. Durch die Nutzung weiterer Indikatoren (Nebenansätze) sollen Sonderbelastungen einzelner Kommunen ausgeglichen werden, die allein durch die Einwohnerzahl nicht erfasst werden.

Die Städte und Gemeinden haben kaum Möglichkeiten, diese - neben dem kommunalen Einkommensteueranteil und der Gewerbesteuer - dritte bedeutende kommunale Einnahmequelle zu beeinflussen, da die Ausgestaltung des Finanzausgleichs bezüglich der Struktur und des Umfangs, wie oben beschrieben, im Kompetenzbereich der Landesgesetzgebung liegt (vgl. Matschke und Hering, 1998, S.129f.). Vielmehr haben die Länder die Möglichkeit auf diesem Wege verstärkt ihre landespolitischen Zielsetzungen zu verfolgen.
 
Die Geschichte der Gemeindefinanzen in Deutschland ist eine Geschichte der abnehmenden Handlungsmöglichkeiten der Kommunen. Im Klartext, über die Zuweisung von Geldmitteln an die Gemeinden besteht die Möglichkeit politischer Beeinflussung."

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* zu 94 % verursacht durch Bund und Länder

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